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政府法律顾问部
被诉行政机关工作人员在行政诉讼中诉讼地位探讨

来源:中国法院网祁东法院 ??发布日期:2015-10-22 ??点击次数:794


新修订的我国《行政诉讼法》第3条第3款规定:被诉行政机关负责人应当出庭应诉;不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。意味法津为被诉行政机关设定了必须派出其工作人员出庭应诉参加诉讼的义务,从立法上正式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。这一制度是一项行政诉讼的特有制度,也是一项鲜明中国特色的行政诉讼制度。
?《行政诉讼法》在修订过程中,注重了从价值论上研究,增加《行政诉讼法》第3条第3款,创设了行政机关负责人出庭应诉制度。但忽视了该制度涉及的主体参与诉讼程序的权利、义务等基础性问题的研究。纵观行政诉讼法,仅有该一条法律条文对行政机关负责人出庭应诉作出规定,同样,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中对于被诉行政机关工作人员出庭应诉也少有实质性规定。因此,新《行政诉讼法》及相关司法解释对被诉行政机关工作人员出庭应诉规定相当原则与粗疏,对其主体资格范围、参与诉讼活动方式及诉讼活动中所处的位置即诉讼地位的规定也很模糊。司法实践中,大家对被诉行政机关的正职领导也就是法定代表人应以法定代表人的身份参加行政诉讼的做法和认识是一致的,但对被诉行政机关的非法定代表人的其他工作人员以何种身份角色,以何种方式出庭参加诉讼存在差异,引发笔者思考,进一步发现对出庭参加行政诉讼的被诉行政机关的非法定代表人的其他工作人员诉讼地位身份定位还存在错位,笔者试从立法本意,结合诉讼理论,仅就行政机关负责人应诉制度中非法定代表人的副级负责人及不能出庭负责人委托的相应工作人员这类特殊主体的行政诉讼地位定位问题作粗浅探讨,以期商榷和服务于行政审判实践。
一、当下行政审判实践对出庭应诉的非法定代表人的副级负责人或相应工作人员的行政诉讼地位定位的基本状况
行政诉讼法修改前,没有设定被诉行政机关负责人、相应工作人员应当岀庭的责任。往往被告席上只有被诉行政机关骋请的律师,甚至空无一人,有时被诉行政机关非法定代表人的副职负责人、相应工作人员出庭是以委托代理人身份出庭。行政诉讼法修改后,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。笔者通过中国裁判文书网查阅行政裁判文书,发现新行政诉讼施行后,几乎仍将出庭参加诉讼的非法定代表人的副职负责人或相应工作人员仍列为委托代理人。近期,最高人民法院制定并公布了新的《行政诉讼文书样式(试行)?》。该新行政裁判文书样式制作说明要求:对非法定代表人的副级负责人出庭的,其基本情况不要在当事人及其诉讼代理人的基本情况处列写,在交待到庭参加庭审活动的当事人及其他诉讼参加人情况时载明。表明出庭参加诉讼的非法定代表人的副级负责人的地位不及作为诉讼参加人的诉讼委托理代人地位,甚至等同于诉讼参与人的证人、鉴定人地位。
二、关于对出庭应诉的非法定代表人的副级负责人或相应工作人员的行政诉讼身份地位的思考
新修订的《行政诉讼法》第3条第3款规定的“行政机关负责人”的范围包括行政机关的法定代表人也就是正职领导,也包括作出被诉行政行为的内部机构的分管的副职领导。非法定代表人的副职负责人一般是指分管作出被诉行政行为的内部机构的副职领导。同时该条款规定的“相应工作人员”?的范围包括具体作出被诉行政行为的工作人员,或被诉行政机关法制部门的工作人员等,不包括行政机关以外的法律顾问或其他一般工作人员。现实中,由于被诉行政机关的正职领导即法定代表人主持单位的全面工作,管理单位的日常事务,事务繁忙,要求其应诉每一个行政诉讼案件,某种程度上会降低行政管理效率,影响行政机关正常执法工作的开展,而往往委派由在被诉行政行为的过程中代表行政机关参与对相关问题调査、审核、或作出决定的分管副职领导或相应工作人员出庭应诉。行政诉讼法规定的行政负责人出庭应诉制度在法律为非法定代表人的副级负责人、相应工作人员出庭提供了前提基础上,非法定代表人的副级负责人、相应工作人员出庭应诉将是行政诉讼常态。
行政机关是一个拟人化的社会组织,在行政诉讼中,特别是在庭审中,行政机关作为被告,本身不可能自己行使其权利,承担其义务,而必须由特定的自然人,即行政机关的法定代表人或者副职负责人、其他工作人员及其委托代理人代表行政机关行使其诉讼权利、承担其诉讼义务。
根据新修订的行政诉讼法第3条第3款规定,非法定代表人的副级负责人或相应工作人员是作为特定身份范围和资格的被诉行政机关内部成员代表被诉行政机关出庭应诉,使行使单位诉讼权利、承担其诉讼义务,其出庭应诉,接受法院审查,听取原告和第三人的诉求,以解决“告官不见官”的现象。行政机关工作人员所有职务行为应归于其所属单位,非法定代表人的副级负责人或相应工作人员依照行政诉讼法强制性规定,受被诉行政机关即本单位的指示、指派直接代表本单位以单位名义所进行的诉讼行为,往往没有拒绝的权利,本身构成其一项法定义务,也就属于职务行为,其出庭应诉行为应当属于被诉行政机关,就是被诉行政机关的诉讼行为,直接对本单位被诉行政机关发生法律效力。法院最后裁判结果虽直接指向的对象被诉行政机关,但作为被诉行政机关成员的非法定代表人的副级负责人或相应工作人员必定要受到法院作出的裁判的约束。在行政诉讼中,行使诉讼权利、承担其诉讼义务与法定代表人相当,具有独立的诉讼地位。
根据行政诉讼法第三十一条和最高人民法院《关于适用?〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条?“行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人”的规定,在行政诉讼中,因被诉行政机关及其工作人员缺乏法律知识和诉讼经验等需要在诉讼上获得的帮助,一般由被诉行政机关及其负责人与通晓法律的律师、法律工作者、公民等专业人员通过签订委托合同的方式产生,是否委托,委托的亊项和权限,均由被诉行政机关及其负责人自己决定,受委托人可并非被诉行政机关工作人员,有拒绝接受委托的权利,委托代理人在诉讼中应尽力维护被诉行政机关的利益,但与的法院作出裁判结果没有直接利害关系,即不受裁判确定的权利义务约束。
综上所述,行政机关的副级负责人或相应工作人员因身份属性的要求与委托代理人都应可能维护被诉行政机关的利益,是一致的,但与一般委托代理人身份各项特征存在明显的差异。行政机关的副级负责人或相应工作人员在行政诉讼中行使诉讼权利、承担其诉讼义务与法定代表人相同,其身份特征又与法定代表人相似,可以推定出其诉讼地位与与法定代表人也相当。将出庭应诉的非法定代表人的副级负责人及不能出庭负责人委托的相应工作人员的身份地位定位为诉讼代理人,有降低之嫌,把行政机关的副职负责人作为行政机关的诉讼代理人,行政诉讼中出现诉讼代理人的副职负责人委托其他委托理人的情况,造成了诉讼法理逻辑上的混乱,同时,如果行政机关的副职负责人或不能出庭负责人委托的相应工作人员出庭作为行政机关的诉讼代理人的话,那就只剩下了一个名额,客观上造成行政行诉讼法及其司法解释法条之间的矛盾,实质也影响当事可以委托1―2名诉讼代理人的诉讼权利的行使,不利于提高被诉行政机关的应诉能力。行政诉讼第三条规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉;不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭应诉。这里的“委托”不是行政诉讼第三十一条规定的委托代理,而是行政机关工作人员代表行政机关出庭应诉,这里的“委托”更像是一种指派或指定。因此,出庭应诉的非法定代表人的副级负责人或不能出庭负责人委托的相应工作人员以诉讼代理人身份参加行政诉讼,是一种身份定位的错位,不仅导致其在诉讼中权利义务不明,又造成与其身份属性所要求的角色义务产生性质上的矛盾抵触。
三、构建出庭应诉的非法定代表人的副级负责人或相应工作人员行政诉讼身份地位设想
综前所述,非法定代表人的副级负责人或相应工作人员作为具有独特身份的行政诉讼参加人,其诉讼地位应相当于法定代表人,高于委托代理人,具有独立于行诉法第四章之外的诉讼参加人地位。笔者认为,为正确定位非法定代表人的副级负责人或相应工作人员参加诉讼的角色承担问题,体现其独立的诉讼参加人身份地位,可创设“诉讼代表人”作为被诉行政机关这类特殊的成员代表其参加行政诉讼人的角色定位。“诉讼代表人”这一概念和一个单位组织成员以此身份代表该单位参加诉讼进行活动并非笔者的创设,我国现行法律及司法解释提供了可参照、遵循的先例。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第二百零八条规定:代表被告单位出庭的诉讼代表人,应当是单位的法定代表人或者主要负责人;法定代表人或者主要负责人被指控为单位犯罪直接负责的主管人员的,应当由单位的其他负责人作为被告单位的诉讼代表人出庭。这里是对单位犯罪案件单位组织成员如何代表单位参加刑事诉讼并享有刑事诉讼法规定的有关被告人的诉讼权利的规定。这一规定与作为对被诉行政机关的单位成员如何代表单位岀庭应诉并无不同,完全可?以将这一原理和概念引入到行政诉讼中。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的第一款规定:合伙企业向人民法院提起诉讼的,应当以核准登记的字号为原告,由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人。第二款规定:不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的,由该组织的主要负责人作诉讼代表人;没有主要负责人的,可以由推选的负责人作诉讼代表人。这里规定的虽然是作为单位组织的原告如何由其成员代表其参加诉讼问题,但其诉讼原理同被诉行政机关其成员代表其参加诉讼并无两样,可参照适用。但行政诉讼在行政机关负责人出庭应诉制度下的诉讼代表人与民事诉讼、行政诉讼中的集团诉讼、群体诉讼的诉讼代表人是两个完全不同两个完全不同的概念,行政诉讼在行政机关负责人出庭应诉制度下的诉讼代表人是特指依照新修订的行政诉讼法第3条第3款规定出庭应诉,使行使单位诉讼权利、承担其诉讼义务的被诉行政机关的副级负责人、相应工作人员,在诉讼地位中不同于委托代理人也有别于法定代表人,应作为我国行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉制度下的一个特有法律概念。
根据上述对被诉行政机关的非法定代表人的副级负责人或相应工作人员在行政诉讼中的角色身份地位定位,可按下列方式岀庭应诉:
1、副级负责人岀庭应诉时,其身份是诉讼代表人,无需所属被诉行政机关授权。副级负责人作为单位主管、分管职责范围内行政事务的负责人,是依行政组织法、行政强制法等法律、法规、规章等的规定来行使职权的,其按行政诉讼法第3条第3款规定出庭应诉也是他的法定职责和义务。从法理上讲,相关法律、法规、规章等对副级负责人行使诉讼代表人权力巳概括性进行了授权,无需被诉行政机关另行额外特别授权。其作为的诉讼代表岀庭应诉时,仅需提供副职负责人的职务证明文书。人民法院在庭审法庭座增设诉讼代表人席,在行政裁判文书中亦应在法定代表人栏下另植入诉讼代表人一行,载明姓名及职务。
2、负责人不能出庭的,委托行政机关相应的工作人员出庭应诉的,相应的工作人员身份也是诉讼代表人,但应提交“授权委托书”,?委托书必须载明负责人不能出庭的正当理由,指派相应的工作人员的单位姓名、职务、职位等情况。因相应的工作人员并非负责人,负责人不能出庭,相应的工作人员代表被诉行政机关出庭应诉,应当有负责人的特别授权,以证明其此时作为被诉行政机关的指定诉讼代表人身份出庭应诉。这种授权委托书,对外表明相应的工作人员被指派授权可以代表被诉行政机关以被诉行政机关名义从事出庭应诉活动的权利,对内表示出庭应诉是其义务,不得拒绝该授权指派。在行政裁判文书中亦应在法定代表人栏下另植入诉讼代表人一行,载明姓名及所在单位岗位和职务。
以诉讼代表人来对待参加出庭应诉活动被诉行政机关的非法定代表人的副级负责人或相应工作人员,既符诉讼代表人的基本特征,又有利于实现行政机关负责人出庭应诉制度价值目的,同时,又维护法律的统一性,并保证司法实务操作的规范统一,以适应新行政诉讼法实施的需要。

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